社区卫生应急管理能力评估现状
（一）选题背景
2019 年末突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情在短时间内发酵为席卷全球的突发公共卫生事件，这是人类迈入风险社会以来的一次重大挑战，对全世界的经济社会发展产生深刻影响。由于此次疫情具有突发性、陌生性和规模性的特征，疫情之初的混乱无序状态对政府的治理能力和应急管理体制提出前所未有的挑战。目前全球抗疫形势依然严峻，新冠肺炎疫情多次反复，仍具有极大的不确定性，疫情结束时间尚为未知数。
在这一背景下，我国如何结合本国国情积极探索适合的疫情防控机制以对抗突发公共卫生危机事件的疫情风险，如何领导社会各界开展有序抗疫行动、提升危机应对能力并最终有效实现疫情防控常态化已成为重中之重；而社区是疫情阻击战的基层主战场，是社会治理的基础单元，是社会风险防范的最直接的屏障，社区也是连接国家宏观结构和微观个人、家庭的重要桥梁。突发公共卫生危机事件逐渐从“自上而下”的政策导向转为社区基层主导的全社会参与性活动，社区已经成为疫情防控任务当中的基层主力角色[1]。因此必须高度重视社区在国家治理体系中的地位，推动社会治理中心向基层下移；尤其是新冠疫情爆发以来，“把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，注重提高社区应对突发公共卫生事件的能力，使所有社区成为疫情防控的坚强壁垒”，已经成为应对突发公共卫生事件的新趋势。社区在应对新冠肺炎疫情当中社区发挥着积极的作用，例如实行网格化管理，部分地区引进智慧型手段实行精准防控等，但是仍然存在着诸多问题，一是较低的信息化和新技术应用程度；二是过度的防控；三是缺乏情感治理投入；四是社区自治与上层法律和公共利益间的冲突[2]。另外社区治理主体应对疫情的能力也存在着以下的不足，一是社区基层政府对弱势群体应对机制不健全，应对过程中法治规范能力薄弱；二是社区居委会人员不足且能力和素质有待提升；三是社区社会组织专业性和积极性有待提高；四是物业管理公司工作人员物资保障力度不足，心理压力大；五是社区居民防控意识不强，应对疫情的能力不足。由此可见，社区卫生应急防控工作仍任重道远。
因此我国政府非常重视社区应急能力的建设，颁布了一系列政策文件指导社区应急管理活动的开展。2007年7月31日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》，对加强基层应急管理工作进行了进一步的部署，明确了基层应急管理工作的重点任务。与此同时，国家各部委也牵头部署了众多社区应急管理建设项目，例如安监系统在推进“安全社区”建设、民政系统在主持“减灾社区”建设等。我国的《“十三五”应急体系建设规划体系》提出“加强应急管理社会化”的要求，即调动社会力量参与基层应急管理工作，通过多元协同提高基层应急管理能力。此次新冠肺炎疫情的爆发更是对全球各地突发公共卫生事件应急能力的大检验。对此，我国政府部门连续颁布了《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》（肺炎机制发[2020]5号）、《关于深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神进一步做好城乡社区疫情防控工作的通知》（民发[2020]13号）等政策文件，提出要切实增强社区防控当中的群体动员能力，做到群防群控，稳防稳控，有效落实综合性防控措施。习总书记在北京市调研指导新冠肺炎疫情防控工作中还强调，只要把社区这道防线守住，就能有效切断疫情蔓延扩散的渠道。2021年3月发布《国家卫生健康委关于进一步提高城乡社区防控精准化精细化水平的通知》指出为贯彻落实“外防输入、内防反弹”策略和国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制一系列部署要求，要进一步压实社区防控责任、补齐社区防控短板，完善应急预案，进一步提高城乡社区应急响应能力以及精准防控的能力，守牢疫情防控的第一道防线。由此可见，加强社区卫生应急管理能力对于构建社会主义和谐社会、维护社会稳定和人民群众的根本利益具有重要意义。
自2003年非典爆发以来，国内外学者纷纷展开了对社区卫生应急管理能力影响因素的研究。从现有研究来看，突发公共卫生事件应急管理能力受多维因素的综合影响，影响机制错综复杂。赵润滋[3]认为社区应急能力受到内外多种因素的影响，内部原因主要为组织体系、人力资源、物质资源、社会成熟度，外部因素主要为政治因素、经济因素、社会因素、突发事件情境；杨文娟[4]提出社区应急管理能力建设水平与社区自身建设和外部深层次制约因素相关，主要为社区应急管理理念、政府体制、技术因素和应急保障经费。冯惠玲[5]指出应急管理不仅需要行政决策、技术、资金、设备等硬条件为基础，更需要社会结构、非正式制度、信息沟通、民众道德与危机意识、心理等软条件做基础并称这些为“非技术支撑体系”；Rams bottom等[6]通过对应急管理的相关文献进行梳理，归纳出社区参与公共卫生应急准备的推动因素和障碍因素，发现信任是社区参与应急管理的先决条件，相同或相似的文化背景和社会规范可以促进应急管理组织与社区居民的协作交流，双向且有效的沟通也是社区参与卫生应急管理的重要条件以及应急管理组织在备灾阶段应充分考虑社区弱势群体的需求；Wala Rebhi等[7]提出了个人及组织间多层次的社交网络可以很好地提高社区的应急管理能力；Tracey L. Orsquo;Sullivanrsquo;等[8]提出公民和来自不同组织的代表可以通过创新性地激活社会资本来设计应急方案，以提高社区的应急管理能力和社区恢复力；而规范、信任、沟通、非正式制度等正是社会资本的核心要素。综上所述，国内外关于卫生应急管理能力的研究取得了以下成果：(一)应急管理能力评价方法和指标较为统一，大多都是从应急管理周期出发来构建指标体系；（二)对应急管理能力的影响因素研究也较为丰富，主要包括经济因素、文化因素、政治因素；但仍存在以下不足：(一）关于国家层面的应急管理研究较多，针对基层的研究较少，指标体系的构建多是从国家及政府层面出发，缺少对社区卫生应急管理能力指标体系的构建；(二)现有的应急管理能力评价模型大多停留在个案分析，缺乏实证研究，存在适用性、科学性不强等问题，且近年来随着社会资本的兴起，有研究表明，社会资本对应急管理能力具有正向的影响，社会资本独有的特性决定其成为个人和社会在突发事件情境下最信赖的基础性资源，在应急管理中发挥不可替代的作用，可以为研究突发公共卫生事件的扩散与影响机制提供一个全新的思路[9]，而目前社会资本应用于基层卫生应急管理能力的研究比较欠缺；(三)缺乏对应急管理能力影响因素的作用机制的探索。
因此，本研究将以社会资本理论为研究视角，以社区的相关应急主体为研究对象，包括社区各管理组织（如街道办事处、社区派出所、社区综合治理办公室、社区居民委员会、社区志愿者协会、物业管理公司等）、社区卫生服务中心以及社区居民，借助问卷调查了解社区各应急主体的社会资本的现状，运用结构方程模型探索中观社会资本对社区卫生应急管理能力的影响路径及作用机制，从而促进社区更好地构建卫生应急互助网络，为“安心社区，健康社区”的建设提供优化策略和实证支持。
（二）国内外研究现状综述
1.相关定义
1.1 社会资本定义
自法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄首次正式提出社会资本的概念以来，众多社会学家对其进行了研究和界定。詹姆斯·科尔曼认为，所谓社会资本，就是个人所拥有的、表现为社会结构资源的资本财产[10]；罗伯特·普特南认为，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络。它们有助于参与者更加有效地共同行动以追求共同的目标，提高社会的效率[11]。”普特南的定义目前被各方面基本认同和普遍接受。亚历山德罗·波茨认为，社会资本指的是处在网络或更广泛的社会结构中的个人动员稀有资源的能力[12]。林南认为社会资本是投资在社会关系中并希望在市场上得到回报的一种资源是一种镶嵌在社会结构之中并且可以通过有目的的行动来获得或流动的资源”[13]。在国内研究中，对社会资本概念的界定主要有以下几种：张其仔博士是中国最早提出并系统研究社会资本的学者，他把社会资本定义为社会网络，一方面把社会网络视为一种最重要的人与人之间的关系，另一方面又把社会网络视为资源配置的重要方式[14]。边燕杰、丘海雄将社会资本定义为“行动主体与社会的联系以及通过这种联系涉取稀缺资源的能力”[15]。杨雪冬认为社会资本不仅表现为个人、组织间相互联系的广度，而且体现为这些联系的稳定性和扩展度[16]。社会资本是无形的，但有许多载体，如家庭 、关系网络、社会信仰和互惠的方式、惯例等。对于社会资本，目前尚没有一个为人们普遍认同的定义，而且也存在许多争议。
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